Piquée par l’obstruction de la Hongrie à un embargo européen sur le pétrole russe, Ursula von der Leyen affirmait le 9 mai que « le vote à l’unanimité dans certains domaines clefs n’a tout simplement plus de sens ». Emmanuel Macron, le même jour, proposait de réunir une « convention de révision des traités ». Que la Russie envahisse l’Ukraine, soit. Mais l’Europe peut-elle s’envahir elle-même ?
Depuis le Traité de Lisbonne, l’UE est régie par deux traités : le Traité sur l’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Les« domaines clés » sont discutés par le Conseil de l’Union européenne, où chaque État est représenté par un ministre selon le sujet donné (de l’Agriculture s’il s’agit de la PAC, etc.). Ce Conseil a deux rôles. Le premier est d’être comme un Sénat de l’UE exerçant « conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législative et budgétaire », « de définition des politiques et de coordination » (article 16-1 TUE). C’est donc lui qui vote les fameuses directives et les règlements avec le Parlement.
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Le second est d’être comme une Assemblée générale extraordinaire : il décide notamment de la politique extérieure de l’Union et, c’est important, de toute modification des traités. Ce faisant, il est la véritable clef de voûte historique de la Communauté, puis de l’Union Européenne. Toute action durable et efficace de l’UE passe par lui. C’est de lui que chaque membre exerce la présidence tournante tous les six mois, comme en ce moment la France. C’est aussi à ce Conseil que de Gaulle avait pratiqué la fameuse « chaise vide ». On devine dès lors l’enjeu crucial que constituent les règles de vote au Conseil. D’autant plus crucial qu’il s’agit désormais, avec le Conseil européen des chefs d’États et de gouvernements (attention à ne pas confondre), du seul organe décisionnel où les États sont réellement représentés en tant que tels.
Un trousseau de domaines clefs
Difficile de résumer les règles de vote sans entrer dans de fastidieux détails. Celles-ci vont de la majorité simple à l’unanimité en passant par la majorité qualifiée selon les sujets. Cela ressemble à un grand trousseau où chaque clef n’ouvrirait que certains types de portes. À titre d’exemple, le lecteur apprendra qu’une majorité qualifiée dans sa forme ordinaire, doit être égale à au moins 55 % des membres du Conseil réunissant au moins 65 % de la population de l’Union et inclure au minimum quinze États membres (TUE, art. 16-4), mais d’autres calculs peuvent entrer en compte selon les cas (TUE, art. 238). Quant à l’unanimité, elle est requise principalement, avec moult exceptions et aménagements, pour les questions relatives à la politique étrangère, à la citoyenneté européenne, à l’adhésion d’un pays à l’UE, la fiscalité interne des États et leur régime de sécurité sociale. S’y ajoute, sous certains aspects, la politique commerciale extérieure de l’UE (TFUE, art. 207-4).
Plus les sujets seront soumis à des règles de majorité exigeantes, plus l’Union européenne demeurera une organisation de nations
Cette unanimité est une garantie fondamentale de ce qu’aucun État souverain ne pourra se voir imposer un changement majeur dans l’Union. Plus les sujets seront soumis à des règles de majorité exigeantes, plus l’Union européenne demeurera une organisation de nations.Plus progressera le vote à la majorité, plus l’Union ressemblera à un État fédéral dont les institutions, et non plus les membres, seront le moteur. L’UE vit depuis le début sur l’équilibre entre ces deux tentations. Équilibre savant, pourrions-nous dire ; certains diront précaire voire instable. Sous couvert de répondre plus efficacement aux menaces extérieures, il s’agit pour les fédéralistes de faire basculer ce vieux débat définitivement à leur avantage et d’en verrouiller l’issue. Retirer aux États des « domaines-clefs » pour donner aux institutions les clefs du domaine. ?
