Jusqu’à présent, la majorité des membres du corps préfectoral et du corps diplomatique était composée de fonctionnaires ayant choisi d’entrer dans ces corps dès le début de leur carrière, qu’ils étaient censés poursuivre, pour l’essentiel, au sein de ce même corps. Pour le corps préfectoral, une carrière type était de commencer comme directeur de cabinet d’un préfet, puis sous-préfet d’arrondissement, enfin secrétaire général de préfecture pour envisager le Graal : la nomination comme préfet, pour le reste de la vie. Car, une fois entré dans le corps, on y restait.
Désormais, préfets, sous-préfets et diplomates ne correspondront plus à des statuts mais à des emplois. On y sera nommé pour un temps limité (9 ans maximum) au terme duquel le principe sera de retourner dans le vivier dans lequel le pouvoir aura été puiser. Pour la grande majorité ce sera le nouveau et vaste corps des administrateurs de l’État.
Le cœur de la réforme est en fait de briser les logiques de carrières à vie : on entre dans un corps et on en sort (presque) les pieds devant. Car cette stabilité a quelques inconvénients non négligeables que le gouvernement a jugé supérieurs à ses avantages.
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Premier inconvénient : la « rente ». Une fois entré dans le corps on bénéficie ad vitam de ses protections, de ses avantages, de ses perspectives, nonobstant ses qualités personnelles et ses échecs. Le pire qui puisse vous arriver une fois titularisé préfet est… de le rester, mais sans poste territorial. Deuxième inconvénient : l’entre-soi, car la stabilité des personnels dans le corps peut gêner l’ouverture dudit corps. Troisième inconvénient : le coût, car si le gouvernement a le droit de changer les préfets, leur appartenance à un corps empêche de les renvoyer, ce qui implique de trouver un débouché aux sortants ou les « placardiser », en d’autres termes, les payer à ne rien faire. On aura reconnu le cas de nombre des préfets autrefois dits « hors cadre ». Quatrième inconvénient, auquel on prête trop rarement attention : le formatage, car passer des décennies dans un même corps, à obéir à des gouvernements différents aux politiques contradictoires, n’est pas forcément l’occasion de tremper son caractère et de valoriser ses éventuelles qualités d’audace.
Du reste, la fonctionnalisation du corps préfectoral, présentée comme une révolution, était dans les cartons depuis des années. Dès 2005, la Cour des comptes avait recommandé de mettre à l’étude « l’opportunité de maintenir ou non un corps spécifique pour accueillir les préfets ». En 2014, elle s’agaçait du statu quo et critiquait une gestion du corps qui demeurait « marquée par les problèmes résultant de l’existence d’un nombre très significatif de préfets n’ayant pas d’affectation territoriale ». Elle relevait qu’« en 2013, sur un effectif de 250 préfets gérés par le ministère, 127 étaient affectés à un poste territorial, soit la moitié, alors que 37 étaient détachés, 12 en disponibilité, 1 en dehors des cadres, et 75 dans la situation dite « hors cadre » ». Il est piquant que le Premier ministre de l’époque, Manuel Valls ait alors marqué sa volonté d’aller vers la suppression du corps préfectoral. Le même qui, le 12 mai 2021, affirmait : « On abat la colonne vertébrale de l’État avec la suppression du corps préfectoral ». Ajoutons, pour les amateurs d’histoire et de traditions, que Bonaparte a bien créé la fonction de préfet mais pas le corps, lequel n’apparaît que sous la IVe République avec le décret du 19 juin 1950.
Si la politisation n’est pas à craindre puisqu’elle existe déjà, le vrai risque est de nommer préfets ou diplomates des personnes dont l’incompétence ou le manque d’expérience pourrait être préjudiciables à l’action de l’État
On l’aura compris, cette réforme ne mérite pas le concert d’indignations qu’elle a suscité. Les arguments relatifs aux risques de politisation de la préfectorale ou même « d’effacement de l’État » font doucement sourire. Non seulement il y a beau temps que le pouvoir nomme ses proches comme préfets mais, par nature, la fonction préfectorale est politique. C’est d’ailleurs ce qui légitime l’action des préfets : disposer de l’onction politique du gouvernement issu du choix du peuple ! Quant à l’effacement de l’État, il y a fort à parier qu’il résulte davantage de la fragilisation de ses moyens que des détails statutaires préfectoraux. Un effacement acté, facilité, encouragé par les multiples réformes de décentralisation portées par des majorités successives depuis les années 80. Les élus LR peuvent pester contre la suppression du corps préfectoral assimilée à une déconstruction de l’État et, dans le même temps, soutenir une candidate dont le programme serait « le plus puissant projet de décentralisation de l’histoire du pays », et qui aurait notamment donné « aux maires et aux présidents de région et de département la possibilité d’adapter les règles nationales aux réalités locales par des contrats conclus avec les préfets ».
Est-ce à dire que la réforme en cours est parfaite ? Évidemment, non ! La méthode, d’abord, comme souvent avec Emmanuel Macron, est très discutable. Symboliquement, avec un projet dévoilé le lendemain de la commémoration de la mort de Napoléon. Institutionnellement, car le débat au Parlement, a été réduit à la portion congrue. Temporellement, car, comme le notait un talentueux journaliste : « Dans l’imaginaire collectif, le préfet est synonyme d’autorité et d’efficacité. Qu’il soit concerné par une refonte globale du fonctionnement de l’État est une chose. Qu’il soit touché en premier alors que tant d’autres rouages autrement défectueux du service public ne sont pas même remis en cause en est une autre » (Guillaume Tabard dans Le Figaro du 18 mai 2021).
Si la politisation n’est pas à craindre puisqu’elle existe déjà, le vrai risque est de nommer préfets ou diplomates des personnes dont l’incompétence ou le manque d’expérience pourrait être préjudiciables à l’action de l’État. Surtout si la politique du gouvernement, saisie par le mantra diversitaire, s’oriente vers l’accueil dans ces fonctions de personnes sur la base principale de leur origine sociale, géographique ou ethnique. On se souvient des lourdes erreurs de recrutement de Nicolas Sarkozy en la matière.
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La réforme fragilise par ailleurs la position des fonctionnaires régaliens par la durée maximale de fonctions qu’elle impose. Qu’adviendra-t-il de l’autorité d’un préfet dont de grands barons locaux sauront qu’il en est à sa septième ou huitième année, donc proche de la fin ? Elle peut aussi pousser les plus courtisans à surtout penser à leur suite de carrière et à s’autocensurer dans leurs conseils à l’exécutif. Il est vrai que c’est déjà largement le cas, chaque préfet anticipant les perspectives de progression à 18 ou 24 mois.
Ce point illustre l’un des principaux défauts de la réforme : ce qu’elle ne change pas. Ainsi ne ralentira-t-elle pas, en elle-même, la rotation beaucoup trop rapide des préfets, en moyenne deux ans et demi par poste. Elle ne permettra pas, en elle-même, de diversifier, par le haut, un recrutement déjà beaucoup plus ouvert qu’autrefois, au contraire : comment attirer des profils nouveaux, issus notamment du privé, alors qu’ils auront la certitude non seulement de ne jamais pouvoir être intégrés, mais de devoir partir au bout de neuf ans ? La réforme ne permettra pas, en elle-même, de renforcer l’État, si elle ne se conjugue pas avec une réelle prise en compte des insuffisances de moyens de préfectures, étrillées par le rabotage des effectifs et des budgets. La réforme, en elle-même, ne suffira pas à supprimer la fameuse rente, laquelle gît davantage dans d’autres corps non touchés par la réforme, à savoir la Cour des comptes et le Conseil d’État. À tout le moins aurait-il fallu interdire aux membres de ces deux corps tout pantouflage ainsi que les détachements dans des postes de directions de l’administration où ils seront toujours en capacité de « barrer » des profils plus expérimentés. Surtout, en elle-même, la réforme ne peut toucher à l’essentiel : l’autorité de l’État se délite sous l’effet de sa propre politique. Les futurs préfets et diplomates risquent donc, nonobstant leurs qualités, d’en être les liquidateurs.
